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FEMA的演變與發展——透視二戰後美國應急管理的四次大變革
2007-11-26 11:26:00 中國應急管理

  [摘要]

 

  二戰後,美國應急管理圍繞FEMA(聯邦應急管理署)的演變與發展,進行了四次大變革:1979年,卡特政府成立了FEMA;20世紀90年代初,詹姆斯·李·維特對FEMA進行了大規模的再造;“9.11”事件後,美國成立國土安全部將FEMA併入其中;“卡特裏娜”颶風過後,美國又開始在國土安全體制之下改革FEMA.以此為脈絡,對這一時期美國應急管理的發展進行了梳理與分析。

  [關鍵詞]

 

  美國;應急管理;FEMA(聯邦應急管理署);變革

 

  一、美國應急管理的含義

 

  在美國的應急管理文獻中,“應急管理”(Emergency Management)的概念同時包容“風險管理”(Risk Management)、“危險要素管理”(Hazard Management)及“災害管理”(Disaster Management)三個方面的含義:風險管理側重減少危險發生的概率,危險要素管理側重限制危險發生的條件,災害管理側重減輕危險造成的影響與後果。這體現了美國應急管理“預防為主”、“防救結合”的原則。佐治亞州州立大學著名應急管理學家威廉。沃認為:“應急管理就是對風險進行管理,以使社會能夠與環境或技術危險要素共存,並應對環境、技術危險要素所導致的災害。”這個定義不僅反映了上述思想,也與應急管理的四個階段相吻合。

  通常,美國的應急管理被分為減緩(Mitigation)、準備(Preparedness)、響應(Response)、恢復(Recovery)四個階段。所謂的“減緩”是指減少影響人類生命、財産的自然或人力危險要素,如實施建築標準、推行災害保險、管理土地的使用、頒布安全法規等;所謂的“準備”是指發展應對各種突發事件的能力,如制訂應急運行計劃、建立預警系統、成立應急運行中心、進行災害救援培訓與演練等;所謂的“響應”是指災害發生的事前、事中與事後採取行動以挽救生命、減少損失,如激活應急計劃、啟動應急系統、提供應急醫療援助、組織疏散與搜救等;所謂的“恢復”既指按照最低運行標准將重要生存支持系統復原的短期行為,也指推動社會生活恢復常態的長期活動,如清理廢墟、控制污染、提供災害失業救助、提供臨時住房等。其中,減緩是四個階段的核心,因為應急管理的最高境界就是使風險消弭于無形之際。

  美國應急管理主要處理危及公眾健康、生命、財産的突發事件,並不涉及軍事衝突與戰爭。但其起源卻與一戰期間形成的民防(Civil Defense)制度息息相關。民防的重要作用在於:避免美國公民遭受敵國的軍事打擊,併為美國贏得戰爭調動民間的一切人力、物力和財力。二戰期間,為了確保戰時生産的安全,羅斯福總統成立了“應急管理辦公室”(Office of Emergency Management),負責戰時生産的安全保衛工作。該機構雖名為“應急”,卻實為“應戰”,即“應戰爭之急”。可以説,民防是美國應急管理的“母體”,難怪二者之間在戰後相當長的歷史時期內保持著割捨不斷的聯絡。



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