[摘要]
二戰後，美國應急管理圍繞FEMA（聯邦應急管理署）的演變與發展，進行了四次大變革：1979年，卡特政府成立了FEMA；20世紀90年代初，詹姆斯·李·維特對FEMA進行了大規模的再造；“9.11”事件後，美國成立國土安全部將FEMA併入其中；“卡特裏娜”颶風過後，美國又開始在國土安全體制之下改革FEMA.以此為脈絡，對這一時期美國應急管理的發展進行了梳理與分析。
[關鍵詞]
美國；應急管理；FEMA（聯邦應急管理署）；變革
一、美國應急管理的含義
在美國的應急管理文獻中，“應急管理”（Emergency Management）的概念同時包容“風險管理”（Risk Management）、“危險要素管理”（Hazard Management）及“災害管理”（Disaster Management）三個方面的含義：風險管理側重減少危險發生的概率，危險要素管理側重限制危險發生的條件，災害管理側重減輕危險造成的影響與後果。這體現了美國應急管理“預防為主”、“防救結合”的原則。佐治亞州州立大學著名應急管理學家威廉。沃認為：“應急管理就是對風險進行管理，以使社會能夠與環境或技術危險要素共存，並應對環境、技術危險要素所導致的災害。”這個定義不僅反映了上述思想，也與應急管理的四個階段相吻合。
通常，美國的應急管理被分為減緩（Mitigation）、準備（Preparedness）、響應（Response）、恢復（Recovery）四個階段。所謂的“減緩”是指減少影響人類生命、財產的自然或人力危險要素，如實施建築標準、推行災害保險、管理土地的使用、頒布安全法規等；所謂的“準備”是指發展應對各種突發事件的能力，如制訂應急運行計劃、建立預警系統、成立應急運行中心、進行災害救援培訓與演練等；所謂的“響應”是指災害發生的事前、事中與事後採取行動以挽救生命、減少損失，如激活應急計劃、啟動應急系統、提供應急醫療援助、組織疏散與搜救等；所謂的“恢復”既指按照最低運行標准將重要生存支持系統復原的短期行為，也指推動社會生活恢復常態的長期活動，如清理廢墟、控制污染、提供災害失業救助、提供臨時住房等。其中，減緩是四個階段的核心，因為應急管理的最高境界就是使風險消弭于無形之際。
美國應急管理主要處理危及公眾健康、生命、財產的突發事件，並不涉及軍事衝突與戰爭。但其起源卻與一戰期間形成的民防（Civil Defense）制度息息相關。民防的重要作用在於：避免美國公民遭受敵國的軍事打擊，併為美國贏得戰爭調動民間的一切人力、物力和財力。二戰期間，為了確保戰時生產的安全，羅斯福總統成立了“應急管理辦公室”（Office of Emergency Management），負責戰時生產的安全保衛工作。該機構雖名為“應急”，卻實為“應戰”，即“應戰爭之急”。可以說，民防是美國應急管理的“母體”，難怪二者之間在戰後相當長的歷史時期內保持著割捨不斷的聯絡。
